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雲彰地區地層下陷具體解決方案暨行動計畫(100年核定本)
第一章 前言
一、緣起
鑑於雲林、彰化地區之地層下陷問題,已由早期主要分布於沿海區域,近年來轉變為主要下陷區域分布於內陸地區之趨勢,例如彰化溪州及雲林土庫、虎尾等地區,不僅易造成該地區逢雨成災,且已引發高鐵行車安全疑慮,未來隨著工商業進一步發展及重大投資之展開,問題恐將更為嚴重。基此,行政院梁政務委員啟源初步研提3個解決方向建議,簽請  院長指定召集人召開跨部會會議,研擬可行之具體解決方案,並予以落實。行政院秘書長爰於99年6月29日以院臺經字第0990099850A號函,請內政部、經濟部、交通部及行政院農業委員會等權責機關研提具體方案,由經濟建設委員會(以下簡稱經建會)研析,再請  行政院副院長召集。本案於奉交下後,旋邀集有關機關研商,並於99年7月23日研提「雲彰地區長期地層下陷具體解決方案」報院;案經  陳副院長於8月11日聽取經建會報告後,裁示略以:「請經建會與國家災害防救科技中心訂出減抽之時間表,並由農委會及經濟部依據各類用水減抽目標及進程,研議具體可行之措施」。爰此,經建會研提修正後之「雲彰地區長期地層下陷具體解決方案」,並於100年3月16日奉行政院核定。
依100年4月14日行政院第3242次會議  吳院長提示略以;「高鐵是台灣重要的交通動脈,為確保高鐵永續營運,除交通部高鐵局與台灣高鐵公司積極採取相關作為外,請李政務委員鴻源邀集交通部、農委會與經濟部等相關機關積極研議,提出具體方案據以施行,避免地層下陷問題影響高鐵正常營運」。爰此,李政務委員分別於5月16日、6月17日及7月25日邀集行政院公共工程委員會(以下簡稱工程會)、行政院農業委員會、經濟部、內政部、交通部及行政院國家科學委員會(以下簡稱國科會)等相關部會,依「雲彰地區長期地層下陷具體解決方案」研訂之解決策略與具體解決措施,就業務權責規劃辦理雲彰地區至109年止更為細緻之地層下陷防治工作(相關研商會議資料請參見附錄);再依7月20日  馬總統聽取李政務委員鴻源「雲彰地區地層下陷防治相關事宜」會議簡報後指示建構節水型社會,推動雲彰地區合理用水等工作方向,並參照各相關部會研提防治工作內容、期程與經費需求等,增修為本「雲彰地區地層下陷具體解決方案暨行動計畫」(以下簡稱本方案暨行動計畫),以作為各相關部會後續推動雲彰地區地層下陷防治與水土資源永續發展,研訂各年度實施計畫之依據。
二、本方案暨行動計畫總說明
日治時期,台灣受日本「工業日本、農業台灣」政策的影響,建立了一個以農業生產為主的產業型態;其中,農業政策方面又以濁水溪為界,有所謂「北米、南糖」策略,並據以訂定濁水溪分水協定;濁水溪以北彰化地區大抵皆為水稻田,而濁水溪以南則為甘蔗等旱作為主之旱田或3年1作田。從日人之觀點,即是將有限水資源作嚴格之區域性調配,在不破壞環境資源之前提下,將農業生產利益最大化。
光復後,政府為解決雲、彰地區人民生計,鼓勵當地民眾種植水稻;並於沿海土壤貧瘠地區,建立頗負盛名之台灣淡水養殖專區。惟在進行這些產業規劃之同時,並未同時就該地區之水資源分配作重新調整;該地區爰在前述「分水協定」之架構下,進行產業結構的調整,缺乏水源的產業部門,則被迫抽取地下水以供發展產業之需。長期超量抽取地下水之結果,導致雲、彰地區呈現嚴重地層下陷之情勢。
地層下陷的主因,大致可分為超量抽取地下水及地表荷重增加等其他因素,在雲、彰地區,依學理及實務之研判,主要原因乃超量抽用地下水;亦即,用水秩序失調,亦是雲、彰地區地層下陷的主因,而其可歸納如次:
(一)雲、彰地區欠缺水源調蓄設施,導致枯水期水源不足
據估計雲、彰地區平均年用水量約為44億噸(其中地下水約佔15.49億噸),而該地區主要水系烏溪、濁水溪、北港溪及朴子溪等,年平均逕流水量約為114億噸,因該地區缺乏適當之地面水源調蓄設施,且降雨時間分布不均之特性,豐水期時降雨量豐沛,應提高蓄水容量,加強引用川流水及大量農業節餘水,並引進蓄水設施蓄存,以蓄豐濟枯穩定全年供水並解決該地區用水失衡情形。
(二)欠缺有效管理機制,且水資源價值無法在市場上適度反應,致使水資源利用效率低落
雲、彰地區農業灌溉用水量為該地區總用水量之75%,自單位農業面積耗用水量觀察,彰化、雲林與嘉南地區之比例約為3:2:1,顯見,佔該地區用水最大宗之農業用灌溉用水有進一步調整之餘地。惟該地區農業用水分由雲林、彰化二水利會負責,缺乏統一協調管理機制,無法將水源利用效率極大化;復以農田水利會礙於法令規定及蓄水設施不足,不能透過加強灌溉以節餘水源,進行交易。擁有最大比例水源之水利會欠缺節水誘因,造成該地區水資源利用效率低落。
(三)自來水及農業灌溉等公共建設不足,致使公、私部門自行抽取地下水,形成水井浮濫現象
雲、彰地區自來水供水系統未臻健全,致使每年平均6.79億噸公共用水中,約有3.18億噸之地下水,係由私部門自行抽取,而公部門亦抽取約1.49億噸之地下水;另農業部門因為輸水設施老舊,漏水率動輒高達40%,且約有20%農地為灌溉系統所不及,無法自灌溉系統取得水源,種種原因使得部分農民必須自行抽取地下水,形成水井隨處可見之現象。
在分析雲、彰地區地層下陷之原因後,建議應自水源管控層面著手,當可斧底抽薪,澈底解決該地區地層下陷之問題。惟該地區抽用地下水已長達50餘年,驟然停止抽用地下水,對該地區之產業活動將造成極大之影響,亦恐不利於本方案暨行動計畫之推動。爰此,本方案暨行動計畫將區別不同產業活動(灌溉、養殖、工商)、不同的抽水範圍(深井、淺井)而採取不同強制程度之公權力措施。其策略主軸如次:
(一)灌溉用水部分:本區域主要經濟活動乃農業生產,鑑於農業生產影響人數眾多、受影響之農民多為經濟弱勢,另灌溉水井多為淺層水井,對地層下陷影響輕微,且農業生產有其不可替代之環境功能,故對於灌溉用水減抽地下水之策略主軸為「政府投資供水設施,增供或調配地面水源取代地下水源;封停彰雲兩個農田水利會590口公有合法水井;獎勵抽用地下水灌溉之農田休耕、轉旱作、造林」。
(二)養殖用水部分:養殖業對於地下水之需求,除了水量之因素外,尚有水質、水溫等考量,亦即,養殖業對於地下水的依賴短期間內尚無法以地面水替代;為兼顧養殖業者的生存,本方案暨行動計畫短期內針對養殖業之減抽計畫,乃所有部門中最為輕微(總減抽量約10%);惟長期而言,養殖業多集中於雲、彰沿海地區,養殖業不大幅減抽地下水,該雲、彰沿海局部地區仍將面臨持續下陷,故對於養殖用水減抽地下水之策略主軸為「配合既有之海水統籌供應系統政策,循序逐步以鹹水替代淡水養殖」。
(三)民生、工業用水部分:本區域民生、工業用水抽用地下水之比例約佔總抽用量之30.15%,考量工業發展對於環境負荷較重,且發展工業可獲得較優渥之經濟利潤,理應肩負較高之社會責任;另民生及工業水井,大部分均為深層水井,抽取量大,對於地層下陷影響較為深遠,故對於民生、工業用水減抽地下水之策略主軸為「在不影響既有生產活動之原則下,全面納管既有違法水井,強制取締新增違法水井,並依新水源開發進程,分年填塞公有合法水井」。
最後,因為地層下陷乃不可逆之環境變化,一旦下陷,則無法使之回復原本高程,故下陷地區環境之再造及維生、交通設施之維護,亦為該地區工作之重點。綜上,依據  馬總統揭示建構節水型社會政策及前述策略主軸,並區分防範持續下陷及治理既有下陷區域,分由減抽地下水增供地面水、地下水環境復育、加強管理、國土規劃等4大層面著手,研擬9大工作重點,並訂定32項具體解決措施,以推動雲彰地區用水合理化、確保國土安全及減緩地層下陷對高鐵之衝擊,並訂定在民國109年計畫完成後,達成農業用水減抽3.3億噸、公共用水減抽1.2億噸,增加可利用水源2億噸,強化地下水補注1.5億噸,確保各項交通及維生系統安全無虞,並以100年為基期,雲彰持續地層下陷面積由449平方公里減少一半以上等為目標(其具體架構如圖1-1,1-2)。

第二章 歷年地層下陷防治執行成效
一、歷年防治工作推動概述
長期以來台灣地區因產業發展、土地利用與水源供應三者間難以同步平衡考量,仍以土地取得難易因素為主要權衡指標,在水源尚未拓展地區發展耗水產業,致水資源開發不及用水需求,以致持續超抽地下水而引發地下水鹽化、地層下陷、長期淹水及國土流失等問題,嚴重影響我國國土及水資源之永續利用。經濟部及行政院農業委員會(以下簡稱農委會)為有效遏止地層因超抽地下水而持續下陷,並思復育利用地層下陷區之國土資源,爰依據民國84年3月6日行政院第五次政務會議決議,共同會商研提「地層下陷防治執行方案」(以下簡稱一期方案),並於84年11月2日經行政院核定後實施,實施期程自85年至89年度止。
由於上述地層下陷防治成效初具,為持續推動地層下陷防治工作,以達水土資源合理利用、產業與生態均衡發展、遏止地層下陷及整體改善地層下陷地區生活品質等目標。經濟部與農委會乃會同內政部再研提「第二期地層下陷防治執行方案」(以下簡稱二期方案),嗣於92年4月1日奉行政院核定後實施,實施期程自90年至97年度止,實施地區包括宜蘭、雲林、彰化、嘉義、台南、高雄、屏東等縣外,並增列地下水位急遽下降之桃園縣。由於政府財政短絀,行政院於核定二期方案時特別指示可選取2或3個縣市為由中央統籌辦理之地層下陷治理區(其中一示範區應含高鐵通過之雲林縣地區),3會銜部會爰於二期方案之執行原則下,擬訂研提「雲林、彰化地區地層下陷防治計畫」,並於94年6月7日經行政院核定後實施,專案型工作則由各主辦機關依工作特性及實際需要規劃實施期程。其中,「雲林縣境高鐵沿線3公里寬範圍內公有合法水井封移實施計畫」於94年5月12日經行政院核定後實施;「彰化縣大城鄉公有合法水井封停實施計畫」亦於95年2月3日經行政院核定後實施。
二、雲林、彰化地區地層下陷防治重點工作成果
由近年之大地環境檢測資料顯示,雲林、彰化地區目前之地層下陷雖有減緩趨勢,但仍為全台下陷較為嚴重地區,且下陷趨勢呈現沿海趨緩、內陸相對較為明顯現象,故本地區為現階段地層下陷防治工作重點。另因高速鐵路行經雲林、彰化內陸地層下陷地區,由交通部提供之高鐵沿線墩柱檢測資料亦顯示,部分路段因差異沈陷恐有影響高鐵正常營運疑慮。為紓緩及改善雲彰地區地層下陷嚴重程度並盡力協助高鐵土木硬體減少有關地層下陷之負面影響,行政院業於94、95年分別核定實施「雲林、彰化地區地層下陷防治計畫」、「雲林縣境高鐵沿線3公里寬範圍內公有合法水井封移實施計畫」及「彰化縣大城鄉公有合法水井封停實施計畫」等計畫,計畫目前已辦理完成。有關地層下陷現況及重點防治工作成果茲略述如下:
1.雲林、彰化地區地層下陷現況
(1)彰化地區
依據民國74年至99年間之檢測資料顯示,彰化地區99年最大累積下陷量為251公分(位於大城鄉),持續下陷面積約達138.9平方公里,年最大下陷速率達6.4公分/年(位於溪州鄉)。由其最大下陷速率顯示,彰化地區下陷速率呈現減緩趨勢。
依民國81年至99年期間之水準測量成果,整理下陷速率與持續下陷面積如表2-1。民國81~90年間,彰化地區以大城鄉為主要下陷中心,下陷量呈扇形方式往外逐漸遞減;90~99年間,下陷中心往內陸移動並出現了溪湖鎮、二林鎮與溪州鄉等3個明顯下陷中心,如圖2-1。


(2)雲林地區
依據民國64年至99年間之檢測資料顯示,雲林地區最大累積下陷量為244公分(位於台西鄉),持續下陷面積約達267.1平方公里,最大年下陷速率達6.4公分/年(位於土庫鎮)。近年雲林地區主要下陷區域大致分布於內陸地區(位於土庫及元長鄉),97年度沿海地區雖曾有下陷增加之趨勢,但98、99年度又趨緩和。
民國81年至99年期間之水準測量成果,年最大下陷速率與持續下陷面積資料,如表2-2所示。民國88年之前,雲林地區下陷中心位於沿海鄉鎮,88年以後下陷中心集中於褒忠鄉、土庫鎮與元長鄉;目前整個雲林地區下陷的主要重點地區為虎尾鎮、土庫鎮、元長鄉與褒忠鄉等4個鄉鎮,如圖2-2。
2.地層下陷防治重點工作成果
(1)雲彰地區防治重點工作成果
歷年於雲林、彰化地區已完成之重點工作茲依「開源節流」、「保育管理」、「監測調查」及「環境改善」等項目分述如表2-3所示。
(2)「雲林縣境高鐵沿線3公里寬範圍內公有合法水井封移實施計畫」執行成效監控成果
本實施計畫已於97年度完成,計畫核定預定填塞合法水井29口,封閉停用37口,留置續用21口。惟為提升計畫成效,經協調自來水公司及台糖公司依地面替代水源供應條件,逐步填塞、停用實施範圍內水井,迄今計已填塞合法水井43口,封閉停用28口,留置續用16口,年減抽地下水量約583萬噸。
(3)「彰化縣大城鄉公有合法水井封停實施計畫」執行成果
本實施計畫已於98年度完成,計填塞合法水井22口,並辦理集集攔河堰北岸聯絡渠道瓶頸段改善工程、連接渠道擴建工程、濁水溪下游改善工程、自動倒伏堰工程、排水路新設抽水機工程,及台糖田區新設水路與灌溉之渠改善工程等配合工作項目,較計畫執行前每年減抽地下水量約94.8萬噸。
三、現階段推動地層下陷防治工作推動辦理情形
有鑑於地層下陷區之「水患治理」工作,業由經濟部「易淹水地區水患治理計畫」內以綜合治水方向辦理,並擴大結合國土復育概念,辦理「地層下陷區排水環境改善示範計畫」,選取嘉義及雲林地區三處嚴重地層下陷地區為示範區,以綜合治水、地貌改造及產業調整三大主軸進行環境復育工作。為避免工作重複辦理,經濟部爰提報「地下水保育管理計畫」,由地層下陷之「防範」方面著手地下水補注、水井管理處置及減抽地下水等地層下陷防治工作,98年度至103年度分年執行策略及工作規劃如表2-4所示。地層下陷防治根本之道,除增供地面水、替代水源及保育地下水外,首重落實土地利用管理與強化已下陷地區土地使用管理效能(主政機關為內政部);再依區域水源條件,調整產業用水型態與規模,以降低用水需求(農委會)。現階段推動地層下陷防治工作分工關聯性如圖2-3所示,目前執行中相關地層下陷防治計畫如表2-5所示。

第三章 雲、彰地區各標的用水、水源分析及未來趨勢預測
依據經濟部及農委會統計資料顯示,雲林、彰化地區總用水量約為44.0億噸,地下水總抽用量約15.49億噸,各主要用水標的年地面水、地下水用水量如表3-1所示,其用水量、水源分析及未來趨勢預測情形茲依主要用水標的區分為生活用水、灌溉用水、養殖用水,及工業用水分節說明如后。
一、生活用水
(一)現況用水分析
彰化及雲林地區目前生活用水量約2.39億噸,佔總用水量5.4%,其中約64%來自地下水(表3-2、表3-3)。而前述生活用水量2.39億噸中,約94%由自來水系統供應,另自來水系統亦供應部份產業用水。目前彰化地區自來水系統供水量為36萬噸/日(1.31億噸/年),主要由地下水28萬噸/日(1.02億噸/年)及台中系統支援8萬噸/日(0.29億噸/年)。
雲林地區供水現況自來水系統可供水源總量約28.5萬噸/日(1.04億噸/年,不含離島工業區用水),主要由集集堰(15.9萬噸/日,0.58億噸/年)及地下水(12.6萬噸/日,0.46噸/年)供應,可滿足現況用水量約28.5萬噸/日(約1.04億噸/年)。
資料來源:農委會、經濟部提供,經建會彙整分析
(二)未來預測趨勢
依據經濟部98年「台灣地區水資源需求潛勢評估及經理策略檢討」估算至民國120年人口成長及每人每日生活用水量變化趨勢,推估彰化地區預估至120年生活用水需求為36.3萬噸/日(約1.32億噸/年);另如包含透過自來水系統供應之產業用水需求,估計自來水系統需求至民國120年達每日42萬噸(1.53億噸/年)。而雲林地區預估至120年民生用水需求約為24萬噸/日(約0.88億噸/年),加上由自來水系統供應之產業用水,估計自來水系統需求至民國120年達每日31.6萬噸(1.15億噸/年)。
二、灌溉用水
(一)現況用水分析
依據農委會統計資料,彰化及雲林地區灌溉年用水量約為33.05億噸,其中約29%(即7.11億噸)仰賴地下水,又以雲林地區抽用4.2億噸為主,此乃因傳統上雲林地區開發較彰化地區晚,在水稻田分佈上,彰化地區大部分原即雙期作水稻田,而雲林地區僅少部分為雙期作水稻田,大部分為輪作田原均為三年一作,民國50年代政府開鑿600餘口深水井灌溉增產,部分農地始得改為三年二作或二年一作之制度,因無規劃第一期作水稻耕作之水源,農民為增加生產,自行鑿井灌溉,導致農業灌溉大量抽用地下水。
彰化及雲林地區現況為工業用水及民生用水逐年增加,農業灌溉用水則依民國89年行政院所核定「農業用水量化目標及總量清查報告」,政策決議不再增加。另由於農業忍耐缺水之容忍度,較民生及工業為高,可在乾旱缺水期間,在民生或工業用水遭遇供水不足,需向農業用水尋求調整支援時,由農田水利會運用灌溉管理之專業技術能力及機制,採取輪流灌溉等節水措施,甚至停灌休耕措施,在兼顧糧食安全與農田水利會及農民權益原則下,進行水資源之調配協商。
(二)未來預測趨勢
雲、彰地區因水源不足,故農政部門近10年來因應工業及民生用水之需求,每年配合政策移用農業灌溉用水達1.2億噸,基於灌溉水量極為有限,且愈加匱乏,尤其氣候異常現象頻度增加後,缺水事件將更為頻繁致使移用農業灌溉用水頻率及水量均呈增加趨勢。
三、養殖用水
(一)現況用水分析
雲林及彰化養殖用水,經農委會漁業署委託農業工程研究中心就97年養殖用水做進一步分析調查,總用水量為5.14億噸,包括鹹水1.35億噸及淡水3.79億噸,因魚類及成長過程用水需求不一,實際鹹淡水使用量因放養魚種類、大小及季節有差異:
1.雲林縣養殖面積5,447公頃,養殖年總用水量約為2.44(包括鹹水及淡水年總用水量1.09及1.35)億噸/年,而淡水年總用水量約為1.35億噸,其中包括地下水年總用水量1.15億噸及地面水年總用水量0.20億噸。
2.彰化縣養殖面積2,854公頃,養殖年總用水量約為2.71(包括鹹水及淡水年總用水量0.26及2.45)億噸/年,而淡水年總用水量約為2.45億噸,其中包括地下水年總用水量2.20億噸及地面水年總用水量0.25億噸。
為促進魚塭土地及水源合法使用,並間接減緩地層下陷前題下,引導陸上魚塭適地適用,農委會漁業署與雲林及彰化縣政府共同輔導雲林縣成立8處養殖漁業生產區,面積共2,222公頃;另彰化地區成立3處養殖漁業生產區,面積共1,093公頃,發展文蛤、鱸魚、蝦類、龍鬚菜、鰻魚、吳郭魚等(半淡)鹹水養殖。以養殖面積推估,雲林縣養殖漁業生產區,淡水年需水量約為0.55億噸/年;彰化縣養殖漁業生產區面積淡水年需水量約為0.94億噸/年。
(二)未來預測趨勢
未來在政府發展鹹水養殖政策,改善沿海養殖生產區之潮汐供水路設施,在逐漸增加優質海水供應下,未來可逐年減少淡水之使用量,惟因過去政府對養殖漁業用水未納入調配管理體系,另部分河川地面水遭受污染水質不適合養殖使用,以及養殖過程中為維持及調節水質、密度、水溫等需要,仍需使用部分淡水水源;但地面水資源開發有限,且各縣市地理環境及產業方向不同,目前已輔導雲林及彰化縣政府,依據未來養殖產業發展預擬調整及替代用水方案,檢討養殖生產區及非養殖區之用水未來需求,並提供農委會漁業署作為海水及淡水水源供應之需求開發參考。
四、工業用水
(一)現況用水分析
現況(99年)彰化及雲林地區工業用水量約為4.4億噸,其中地下水約3.14億噸,約佔總用水量之71.36%(表3-2、表3-3),主要多為自行取用地下水;另包含離島工業用水專管約1.06億噸(地面水),其餘為透過自來水系統供應。
而離島工業區用水係由集集攔河堰工業專管供應,離島工業區工業用水於集集堰豐水期核定水量為每日86萬噸,目前用水量約為每日32萬噸;枯水期(2-5月)並無水權,故由經濟部工業局(以下簡稱工業局)與彰化及雲林農田水利會簽訂調水協議調度農業用水因應。
(二)未來預測趨勢
未來彰化及雲林地區工業用水需求,主要包含既有工業區未來用水成長以及新興產業進駐所需用水增加等。其中針對原有自來水系統供應之工業區可能之用水成長,彰化及雲林地區預估至120年分別成長至每日6萬噸及3.6萬噸(已初步考量部份自行抽取地下水改由自來水系統供應所需水源量);該用水需求量已列入公共用水需求考量因應。
而離島工業區用水需求則依據離島工業區長期用水規劃為每日86萬噸,由集集堰工業用水專管供應,惟枯水期(2-5月)用水來源除前述調度農業用水外,尚須另覓水源或自行開發因應。
至彰化及雲林新興產業用水需求詳如表3-4,其中未開發工業區用水除六輕五期(13萬噸)列入離島工業區用水總量每日86萬噸內調配外,主要仍為彰化地區如中科四期、彰濱工業區、二林精機等用水需求達每日18.5萬噸為大宗。

第四章 具體防治措施及工作規劃
依據原「雲彰地區長期地層下陷具體解決方案」規劃之具體解決措施架構,茲依「減抽地下水增供地面水」、「地下水環境復育」、「加強管理」、「國土規劃」等防治層面及各部會權責規劃辦理工作分述如后。
一、減抽地下水增供地面水
(一)灌溉用水
1.具體措施與預期成效
依據農委會統計分析,雲林、彰化灌溉用水年平均地下水抽取量為7.11億噸。本方案暨行動計畫乃以年抽取量減抽3億噸為目標,其具體執行措施與預期成效如次:
(1)10年內「提升水文自動量測技術及強化輪灌節水措施」,可減少灌溉水量0.25億噸。(工作項目編號1-1)
(2)「推廣旱作節水管路灌溉設施」5,000公頃,可減少灌溉水量0.25億噸。(工作項目編號1-2)
(3)辦理推廣農田轉旱作6,000公頃,減少灌溉水量0.96億噸;另推廣平地造林2,000公頃,減少灌溉用水量0.24億噸,計減少灌溉用水量1.2億噸。(工作項目編號1-3)
(4)湖山水庫及鳥嘴潭人工湖完成後,逐年降低農業用水移撥調用,減少移撥0.6億噸。(工作項目編號1-4)
(5)三階段封停彰化、雲林農田水利會合法水井,封停水井,減少灌溉用水量0.52億噸;圳路更新改善降低漏水率,減少灌溉用水量0.18億噸,計減少灌溉用水量0.7億噸。(工作項目編號1-5)
(6)協調增供地面水及配合減少灌溉次數、增設及改善灌溉水路等,封停台糖公司雲彰地區合法水井(100~104年封填5口、減抽4口、停用3口),減抽地下水量約0.06億噸/年。(工作項目編號1-6)
2.工作進程規劃:
(1)100-101年度,套用經濟部96-98年雲彰地區水井普查資料規劃合宜推廣範圍,並依規劃成果適時調整具體策略。
(2)102-103年度,依100-101年規劃涵蓋最多違法私有灌溉井或地層下陷較為嚴重範圍執行所擬定具體策略。
(3)104-106年度,依擬訂具體策略積極執行,並於106年底檢視湖山水庫及鳥嘴潭人工湖建置完成後,實際可減少農業用水之移撥量。
(4)107-109年度,適時檢視及調整各項具體策略減抽水量,使能於109年完成農業灌溉水量減抽3億噸目標。
3.工作期限與分項具體策略減抽水量及工作期程如表4-1。
4.執行要點:考量雲林、彰化地區農業環境特性,平地造林、農田轉旱作等措施應儘量集中於雲林縣,尤其是高鐵沿線地區。 
(二)養殖用水
1.具體措施與預期成效(見表4-2):
(1)提供良好鹹水養殖環境,發展鹹水養殖,減少淡水使用:
A.完成雲林下崙養殖區統籌系統,充份供應220公頃養殖區養殖用海水,發展鹹水養殖,以減用淡水0.05億噸/10年。(工作項目編號2-1)
B.完成雲林縣水井區海水進水系統工程及下湖口養殖區供排水系統環境改善工程,另加強養殖海水改善養殖生產及魚塭集中區(非屬養殖生產區),協助改善海水公共排水路設施,發展鹹水養殖,減用淡水0.05億噸/10年。(工作項目編號2-2)
(2)研議利用水利單位所設之滯洪池水源,經處理後循環供鄰近區域淡水使用,減用淡水0.01億噸/10年。(工作項目編號2-3)
(3)以徵地或租用方式,將養殖魚塭轉作滯洪池,或將農漁牧綜合經營農地回歸畜牧使用,預計輔導120公頃的蜆離養(佔雲彰地區20%)或減用地下水,以減用淡水0.19億噸/10年;經離養確認者由地方水利單位定期巡視並封填水井。(工作項目編號2-4)
2.工作進程規劃:
(1)100-101年度:提供良好鹹水養殖環境,發展鹹水養殖,減少淡水使用:完成雲林下崙養殖區統籌系統,雲林縣水井區海水進水系統工程及下湖口養殖區供排水系統環境改善工程,另協助改善海水供排水路設施:加強養殖海水改善養殖生產及魚塭集中區(非屬養殖生產區)。
(2)102-106年度:用水調整策略,研議利用水利單位所設之滯洪池水源,經處理後循環供鄰近區域淡水使用。
(3)107-109年度:以徵地、租用方式,將養殖魚塭轉作滯洪池,或將農漁牧綜合經營農地回歸畜牧使用,制定離養標準或專案方式進行補助,輔導離養、減用地下水。
(三)畜牧用水
畜牧用水抽取地下水量,98年彰化雲林2縣畜牧用水量為3622萬噸,占中區總用水量之0.48%。為配合減少地下水抽取量,推動畜牧節水計畫。(工作項目2-5)
(四)公共用水
因民生及工業用水傳統分類上屬公共給水,且均由經濟部管轄,爰本方案暨行動計畫合併民生及工業用水為公共給水一併探討。查雲、彰地區公共給水總需求水量為6.79億噸,其中4.67億噸仰賴地下水支應;如以台灣自來水公司供水範圍區分,台灣自來水公司在雲、彰地區總供水量為每年2.36億噸,其中地面水供應每年0.87億噸,地下水供應每年1.49億噸。若再細分雲林、彰化地區,彰化地區公共給水由台灣自來水公司供水部分為每日36萬噸,扣除臺中地區水源支援每日8萬噸外,其餘每日28萬噸均由台灣自來水公司抽取地下水供應(約為每年1.03億噸);而在雲林地區,公共給水由台灣自來水公司供水部分為每日28.5萬噸,其中地面水平均供應每日15.9萬噸,其餘每日12.6萬噸,則由抽取地下水供應(約為每年0.46億噸)。至於,台灣自來水公司供水範圍以外,則由私部門以抽取地下水或自覓水源支應,約為每年4.43億噸,其中每年1.25億噸(主要為台塑六輕用水)由地面水供應,另每年3.18億噸則為抽取地下水,上述公共給水來源示意圖見圖4-1。
本方案暨行動計畫擬透過推動水資源開發工程增供地面水源、擴大自來水公司供水範圍、豐水期全面引用地面水禁抽地下水及推廣節約用水等措施,以達成公共給水抽用地下水量減抽1.2億噸之目標。
1.計畫策略
(1)雲、彰地區公共給水統籌由自來水公司供應,於自來水公司完成供水設施後,同步廢止合法地下水權,並查緝非法地下水井。
(2)豐水期公共給水需求水量(每年6.79億噸),儘量由地面水源供應,枯水期則由自來水公司於評估安全出水量之後,以地下水源補充供應。
(3)推動湖山水庫及鳥嘴潭人工湖計畫,增供地面水源每年2.67億噸(每日73.2萬噸),除增供雲、彰地區地面水源每年2.38億噸,並支援嘉義、南投地區用水(每日各4萬噸)。
(4)積極輔導大型工業用水廠商進行節水。
2.具體計畫
(1)推動雲林湖山水庫及彰化鳥嘴潭人工湖計畫(工作項目編號3-1)
湖山水庫已奉行政院核定執行中,預估民國103年完成,完成後與集集攔河堰聯合運用,可增供水量每日43.2萬噸,扣除支援嘉義地區每日4萬噸之用水後,可增供雲、彰地區每日39.2萬噸之地面水源。
鳥嘴潭人工湖位於南投縣草屯鎮,目前辦理可行性規劃及環評說明書中,預計推動期程為第一期工程101至108年,完成後可增供彰化地區每日13萬噸水量,第二期工程於111年完工,完成後可再增供彰投地區每日17萬噸水量,合計增供彰化地區每日26萬噸及南投地區每日4萬噸水量。
(2)湖山水庫下游及鳥嘴潭人工湖下游自來水供水計畫(工作項目編號3-2)
雲林縣部分,目前自來水每日需水量約28.5萬噸(1.04億噸/年),除每日抽取12.6萬噸(0.46億噸/年)地下水外,其餘由林內淨水場供應。本工作擬配合已奉核執行之湖山水庫工程期程,興建湖山淨水場及林內淨水場前處理設備等下游自來水工程,計畫豐水期雲林全縣全部由地面水源供水,枯水期視地層下陷趨勢合理抽取地下水。
彰化縣部分,目前自來水每日需水量約36萬噸(1.32億噸/年),扣除臺中地區水源支援每日8萬噸外,其餘每日28萬噸均由台灣自來水公司抽取地下水供應(約為每年1.03億噸)。本工作擬配合鳥嘴潭人工湖工程期程,興建水場設備等自來水工程,計畫豐水期全部由地面水源供水,枯水期視地層下陷趨勢合理抽取地下水。
(3)輔導民生、工業節約用水(工作項目編號3-3)
辦理優先輔導節約雲彰地區民生用水、加強輔導雲彰地區工業局轄管工業區廠商節約用水,及加強輔導中部科學園區進駐廠商節約用水,預計於民國109年共可節約民生與工業用水1,740萬噸/年。
3.預期成效
(1)彰化地區
彰化地區現階段自來水總用水量合計每年1.32億噸(每日36萬噸),其中地下水抽用量為1.03億噸,抽用比率為78%;目前規劃鳥嘴潭人工湖計畫分2期開發共可增供彰化及南投自來水每年1.1億噸 (每日30萬噸),第1期預計108年完工可增供0.47億噸(每日13萬噸),第2期預計111年完工可增供0.62億噸(每日17萬噸),且湖山水庫預計103年完工可増供彰化自來水0.15億噸(每日4萬噸),以及如自來水公司能配合將目前由台中地區支援彰化水量持續支援,並由0.29億噸(每日8萬噸)增加為0.37億噸(每日10萬噸),屆時彰化地區將減抽用地下水1.03億噸。
(2)雲林地區
雲林地區現階段自來水水總用水量合計每年1.04億噸(每日28.5萬噸),其中地下水抽用量為0.46億噸,抽用比率為44%;湖山水庫預計103年完工後,與集集攔河堰聯合運用將可增供雲林地區自來水每年1.15億噸,屆時雲林地區將減抽地下水0.46億噸。
二、地下水環境復育-補注地下水
人工補注設施之設置可提供穩定補注源,並具有管理較易之優點,然因人工補注設施之設置需依其水文地質條件、水源及土地取得等條件,綜合評估其可行性始可為之,經濟部現階段就雲彰地區已完成調查或規劃的人工湖方案共計16項,經進行初步評估,並就單純補注地下水之目標,篩選「濁水溪下水埔河段滯水設施」、「濁水溪北岸地下水補注湖」及「濁水溪扇頂地區地下水補注湖」等3處為目前濁水溪沖積扇較佳之補注址位(見圖4-2)。為擴大本區域地下水補注之功能,並提升水源利用效率,短期內優先試辦「濁水溪河槽地下水補注簡易設施」,中長期則推動高灘地地下水補注計畫,加速本區域地下水環境復育。
(一)具體措施
1.設置雲彰地區地下水補注設施(工作項目編號4-1)
辦理「濁水溪河槽地下水補注簡易設施工程」示範計畫,於濁水溪河槽設置地下水補注簡易設施,已於99年汛期後於濁水溪約斷面77-1處築長度1,650公尺,高度3.5公尺之簡易土堤方式,提升水流水位,滯流、延緩河川水量入海中之時間,增加地下水入滲量。100年計畫由經濟部視99年「濁水溪河槽地下水補注簡易設施工程」辦理成效,將單一土堤修正為序列式土堤賡續辦理「濁水溪河槽地下水補注簡易設施工程」,設置區位由中央深槽調整至左岸深槽,以減少洪水影響,增加補注時間,有效增加地下水補注量,推估枯水期期間序列式土堤補注量約為0.55億噸/年。如仍有其他河川具地下水補注潛勢,亦可進行可行性評估及規劃,逐步推廣。另規劃於雲林地區設置9座滯洪設施,除可在汛期有效降低水患威脅外,亦兼具地下水補注功能。 
2.規劃高灘地地下水補注池(工作項目編號4-2)
檢討濁水溪兩岸高灘地現況土地使用方式,結合親水河川休憩空間規劃,針對河川高灘地環境整體營造,規劃地下水補注池,充分利用濁水溪剩餘水源,增加地下水補注量,復育地下水環境,完成後平均地下水年補注量增加約0.87億噸/年。
(二)預期成效
1.「推動濁水溪河槽地下水補注簡易設施」原規劃平均入滲量約0.2~1.0億噸/年,計畫於100年起設置序列式土堤,俾以維持地下水補注效益。惟該工程之實際地下水補注量視工程區位、構工方式及水文條件而定,初步訂定分年補注量目標為0.55億噸/年。
2.推動濁水溪高灘地地下水補注計畫,預定於105年完成,完成後平均地下水年補注量增加約0.87億噸/年。
3.上述2工程合計地下水補注量為1.36~1.42億噸/年,加上雲林地區設置之9座滯洪設施兼具地下水補注效益,估計地下水補注量約1.5億噸/年。
三、加強管理
(一)農業灌溉用水活化利用
1.評估規劃以流域為單位,檢討雲、彰兩水利會合作之機制,提升濁水溪水源利用效率可行性。(工作項目編號5-1)
濁水溪水權分配受早年「分水協定」之影響,導致彰化、雲林地區則水源分配不均,雖歷經水政單位多年努力,目前單位耕地面積分配計畫水量仍呈現3:2之趨勢,水量分配不均之結果,部分地區有多餘水量無法利用,而部分地區則水源不足,必須抽取地下水灌溉;爰此,建議應以流域為單位,檢討雲、彰兩水利會合作之機制(包括由水利主管機關依兩水利會灌區實際耕種面積重新分配水權或整併雲林、彰化兩個水利會為雲彰水利會或其他合作機制),由該二水利會統籌調度濁水溪水源,使水源有剩餘之地區,能將剩餘水源調整供應至水源不足之地區,提升水資源利用之效率。
2.評估擴大農田水利會灌區範圍及於非灌區,統籌雲、彰地區灌溉用水之利用可行性。(工作項目編號5-2)
台灣的糧食自給率僅為30.6%,目前糧源尚稱豐富的國際市場,在WTO的架構下,極易購得所需之糧食,不過最近全球性的水旱災,導致糧食市場的失調及市場價格的高漲。根據FAO的資訊,2025年後,世界糧食需求將產生供需失調之情況。
台灣地區目前可耕地約有81.5萬公頃,其中具備灌溉系統者僅為38.4萬公頃,約佔47.1%,其餘43.1萬公頃之宜農地,須自覓水源。在雲、彰地區此類非灌區之宜農地約有3.25萬公頃,佔該地區總耕地面積14.4萬公頃之22.6%,此類非灌區耕地目前大部分皆抽取地下水灌溉。另自水源供給面觀察,嘉南、雲林及彰化地區單位灌溉面積之計畫用水量約為1:2:3;亦即,雲、彰地區若建造適當蓄水設施則仍有高度節水潛力,若能由政府投資公共設施,以節餘水源擴大供水範圍,不僅可降低雲彰地區對於地下水之依賴,同時可增加農業生產,提昇國內糧食自給率。
3.推動水交換之市場機制(business model),藉由水資源有價化,達成節約用水之目的。(工作項目編號5-3)
有關「水交換」,依水利法第19條之1規定,水權人交換使用全部或一部分引水量者,應由雙方訂定換水契約,於報經主管機關核准後生效。但交換使用時間超過3年者,應由雙方依法辦理變更登記。目前推動之「供水事業」由經濟部及農委會辦理:
(1)在立法院完成農田水利會組織通則部分條文修正案前,由農委會專案認定符合該通則第10條第1項第5款之規定,使水利會得依規定在配合政府政策需要下,充分利用既有供水設施供應其他標的用水。
(2)由經濟部修正水利法第22條,鼓勵水利會節約農業用水將剩餘水量提供其他用水標的,其相關水權配合辦理變更及取得登記。在水利法未完成修正前,由水利會取得剩餘水量之水權,以專案經中央水權主管機關同意方式處理。
4.加強灌溉管理並設置埤塘設施,增加可利用水量。(工作項目編號5-4)
依據水利法第22條,以科學技術改善水利會之取水、用水方法或設備,因此所有剩餘之水量,並得另行分配使用,取得水量者,應負擔改善之費用;雲林及彰化兩個農田水利會,每年依賴地面河川水源灌溉水量超過20億立方公尺,其夜間部分未利用水量,約有1至3億立方公尺,可規劃興建調蓄設施予以蓄存供應民生及工業利用。本方案暨行動計畫請經濟部協同農委會於2年內,研議提升灌溉管理之技術、建立市場機制,加強利用農業節餘水,供灌區外農地或其他事業使用。
5.加速研究利用農業回歸水技術,增加區域可利用水量。(工作項目編號5-5)
台灣農業用水約佔總水資源70%(約為122億噸/年),其中用於灌溉者約為105.5億噸,主要以稻作灌溉為主。不過真正耗損在稻田的蒸發散量不及50%,其餘之水量則經由地表逕流及地下滲漏的方式消失外排。由於台灣的水田灌溉管理較為嚴謹,灌溉鮮有地表逕流任意外排的現象,大部分以回歸水,重為下游灌溉水源。不過,根層內的淺層滲漏水去向,則屬無法掌控的部分。根據聯合國FAO的資料,水田滲漏水量可依耕層底的牛踏層為界,形成水平及垂直兩項滲漏方式,其比值為3:1(水平:垂直);在台灣雲林地區之調查,其比值亦達2.3:1;所以水田滲漏的水量,除了有部分垂直滲漏補充地下水位外,尚有大量橫向滲漏,在地面下流動外排入海。水源不足既為雲、彰地區地層下陷之主因,則建議農委會應加速研究利用農業回歸水技術,並由經濟部配合研究回歸水利用機制(納入公共給水體系或回歸農業使用),以增加區域可利用水量。各該研究完成後,由農委會、經濟部分別就農業用水與公共給水研提實施計畫,報院核定推動。
(二)水井管理
雲、彰地區水井之存在,有其環境背景;水井與當地產業活動已緊密結合,貿然依法封填,民眾將遭受重大衝擊,恐增加本方案暨行動計畫執行之阻力;爰本方案暨行動計畫擬先進行水井清查,並予以分類、分級;對地層下陷影響潛勢較輕微之灌溉水井,採減少誘因、增加阻力之方式,軟性地勸導民眾將水井封填。另,對地層下陷影響潛勢較高之工業、民生水井,終極目標為全面強制納管;全面建置自來水供應系統,並配合修法,於自來水系統建置完成後,強制檢查封填。其分階段、分類處理程序如次:
1.以二年為期,全面重新清查雲彰地區水井申請納管(依用途別、井深、抽水量分別調查):(工作項目編號6-1)
(1)由經濟部推動水井水權管理過渡時期措施之修法。
(2)檢討公告未登記水井限期申報,於期限內申報者,統一納管;逾期未申報者,即查即封,並對水井所有人提高罰鍰。另,允許水利主管機關就農業、民生及工業等水井於建置完成替代水源時(如自來水系統、灌溉系統)時,配合適當期限,廢止該地區內之合法水權及填塞水井。
(3)由經濟部協同雲林縣政府及彰化縣政府清查民生、工業用水井,並裝置辨識標籤加強管理。
(4)考量經濟部於98年完成之彰雲地區水井初步清查工作尚存有未逮處,請經濟部、農委會依本方案暨行動計畫內容,以經濟部清查結果為基礎,本權責進行協助辦理水井複查作業(確認、補充),以建立工業、民生及農業(農、林、漁、牧)基本用水資料。
(5)賦予水利主管機關查緝民有水井之警察權,允許水利主管機關在有相當證據之情況下,得進入私領域強制檢查,並獎勵檢舉民有違法水井。
(6)由經濟部統一彙整雲彰地區水井資料。
2.民生、工業水井於自來水系統建置以前之短期措施(工作項目編號6-2)
(1)合法水井部分
位於嚴重地層下陷地區及高鐵沿線特定範圍內之大用水量合法水井,為防治地層下陷及達到地下水保育管理之減抽地下水目標,由彰化縣及雲林縣政府優先調查處置各機關學校水井,並依水利法第47條之1規定,對已取得水權之水井,考量替代水源及相關措施等因素下,逐年減少其水權量,而已有其他地面水或供水系統提供替代水源情形者,則輔導改以替代水源用水,並廢止其水權。
(2)違法水井部分
違法水井處置及地下水超抽問題,涉及國土利用、產業發展與水資源供應等因素,係產業用水(如農業與養殖業)需求遠大於有限之地面水資源,致需抽用地下水甚而超抽,為問題之癥結。由經濟部歷年水井調查可知,彰化縣及雲林縣水井數量分別約為7萬5千餘口及10萬7千餘口,其中大多為違法水井(如表4-3),而灌溉及養殖用水井占9成(如圖4-3),考量處置作為影響產業發展及民眾生計,位於嚴重地層下陷地區及高鐵沿線特定範圍內之大用水量違法水井,由彰化及雲林縣政府依經濟部訂定「違法水井處置策略」之「新增違法水井即查即填、既有違法水井分兩階段處置」(如圖4-4)原則辦理優先封填,同時針對嚴重地層下陷地區內工業區及國中小學之水井進行清查與填塞作業。經濟部業自「地下水保育管理計畫」99年度起編列相關經費,補助雲林縣及彰化縣政府依違法水井處置執行計畫辦理(另亦補助地下水管制區內相關直轄市及縣政府辦理)。
(三)持續監測
1.兩年內完成各標的用水總清查,逐年更新,並於第3年完成本方案暨行動計畫之滾動檢討(工作項目編號7-1)
因各用水部門之地下水抽用量缺乏更細緻之調查,致使本方案暨行動計畫尚有部分盲點存在,仍待各有關機關於兩年內完成調查後,針對與現況不符部分,研提修正計畫,茲分述如次:
(1)農業灌溉用水部分
雲、彰地區耕地面積約為143,977公頃,其中農田水利會所轄灌區內農地面積為111,495公頃,灌區外農地面積則為32,487公頃;從理論上來看,欠缺地面水灌溉系統之灌區外農地,其地下水抽水量較灌區內農地為多,雖欠缺具體調查資料以為佐證,然應屬不爭之事實。另查經濟部與農委會所推估之地下水抽用量,係以全部耕地面積計算,惟農委會所報具體減抽地下水計畫,除平地造林、休耕等政策外,乃以降低灌區內農地抽用地下水為主,卻忽略可能佔抽用地下水大宗之灌區外農地,其能否達成地下水年抽用量降低3億噸之政策目標,尚有待進一步之調查釐清;爰此,請農委會在兩年內完成雲、彰地區農業灌溉用水抽用地下水之細部調查資料(包含時間別、耕地別),並將所得資料送請經濟部彙整。
(2)養殖用水部分
地下水對於養殖業雖具有不可替代性,惟本方案暨行動計畫執行後,養殖用水抽用地下水佔雲、彰地區地下水總抽用量之比率將由現行之26.65%上升至51.83%,勢將成為下一波地下水減抽之標的,農委會應即刻進行基礎研究(水源別、養殖飼養種類及需水量...等基本資料),並於兩年內提出未來大幅減抽地下水的可行性報告。
(3)畜牧用水部份
地下水對於畜牧業具有不可替代性,由農委會即刻進行基礎研究(水源別、飼養畜禽種類及需水量....等基本資料),並於兩年內提出相關報告。
(4)工業用水部份
工業用水大戶基於用水穩定及成本考量,屢有違法鑿井引水之舉,基於社會公義與產業發展考量,應以自來水供水系統內之既有工業區為對象,加強查緝違法取水行為,並嚴加控管新增違法鑿井。工業區管理單位應建構用水平衡管控機制或建置地下水水位觀測系統,定期綜整區內自來水供給與廢污水排放計量資料,以降低廠商刻意隱瞞使用地下水之機率。
2.持續監測(工作項目編號7-2)
(1)現階段辦理之工作項目
為有效持續監測濁水溪沖積扇高程,經濟部現階段除以傳統水準導線測量外,並以水文地質資料搭配大地測量與大地工程感測器,組成多重感測器監測系統,俾以進行整體分析與研判。目前於雲彰地區設置之水準監測網達880公里,每年監測一次;地層下陷監測井31口(彰化縣計有7口、雲林縣計有24口),井深達300~330公尺,每月監測一次;GPS固定站9站,每日監測一次;永久性雷達干涉目前已試驗完成,精度可達到1公分以內。
(2)後續辦理之工作項目
未來除將賡續辦理地層下陷監測系統管理及更新、觀測與傳輸系統建置與維護,及地層下陷警示與管理資訊平台之維護與更新等工作外,另將持續原先規劃之監測頻率,結合水準測量與InSAR成果(未來將定常性分析),大範圍監測濁水溪沖積扇;於嚴重地層下陷中心,設置24小時連續觀測的GPS固定站與每月監測一次地層下陷監測井,釐清下陷中心下陷機制與預測其未來之下陷量。
3.沈陷量潛勢分析(工作項目編號7-3)
(1)現階段辦理之工作項目
現階段經濟部已依據各種分析目的,分別採用MODFLOW、COMPACT與LSUB-1等地層下陷分析模式結合參數優選模式完成濁水溪沖積扇下陷機制分析,惟影響該等模式之不確定因子仍多,故對於空間分布及時間上之沉陷量仍難以掌握或明確予以量化。
(2)後續辦理之工作項目
未來除以濁水溪沖積扇為主要模擬區域外,將針對高鐵沿線範圍內之模擬網格予以細化,俾確實掌握小區域之差異沉陷量。另有鑑於模式模擬尚有諸多不確定因子,為能釐清其間相關性,後續將先依據土壤力學觀點,辦理高鐵沿線區域(1)土地使用情形、(2)地下水抽用情勢、(3)鑽探取樣及土壤地質特性,及(4)地表荷重、地下水抽用及土壤地質特性之相關性等各項調查與研究,並配合長期沉陷監測資料,俾以釐清可能之沉陷潛勢區域與沉陷量。
另為彰顯本方案暨行動計畫停(減)抽地下水後,地下水水位回升對減緩地層下陷之影響,未來將依雲彰地區地下水水位、地層下陷、抽水量、補注量及水文地質等相關環境背景資料,進行雲彰地層下陷之相關參數率定,並依替代水源供應狀況,由彰化、雲林水利會及自來水公司分期填塞水井之水井數、井位與停(減)抽水量,建構各期程水井停(減)抽後,對雲彰地區地層下陷量及區位變化影響與改善效益之評估方法。
(四)法令修訂
1.檢討修訂水利法(工作項目編號8-1)
(1)水權登記管理
A.加強水權用水範圍管理
水權用水量係以其事業所必需者為限,惟各標的用水範圍管理過去未有輔助稽核管理機制,致同一用水範圍是否重複登記用水量,難以落實管理。為加強水權用水範圍管理,已建置水權用水範圍處理系統,並建立相關稽核機制,將儘速推動至全國各水權主管機關,期藉由對各標的用水範圍管理機制的建立,協助處理龐雜的用水範圍資料,落實各標的水權用水量以其事業所必需者為限之規定。
B.防範地下水超抽
有鑑於地下水資源已有過度開發利用的現象,因此,為有利於推動地下水保育管理並使地下水資源得以永續利用,將儘速擬定合理水井可抽汲水量評估準則,使地下水水權核發水量不致逾越合理水量,並逐步建置全國性含水層基本資料庫,協助主管機關有效掌握整體地下水資源概況。
(2)伏流水法律定位
目前國內相關法律並無關於伏流水之定義,伏流水為水文循環現象之一,一般係指河川逕流因河床屬多孔洞之砂礫層,在其質地較屬粗顆粒之條件下,河面逕流進入河床下淺層流動,並時而流出河床回歸河川逕流(水道)。經濟部已於100年6月15日召開「伏流水定義及其與地下水關係之認定」會議,業依結論參酌與會顧問、各單位代表之意見以及日本之伏流水定義,研訂我國伏流水之定義,以作為未來水權登記業務及水利法修法之參考。原則如下:
A.伏流水既由河面逕流進入河床下淺層流動,並時而回歸河川逕流,其隨河川水流之豐枯情形而使水量有所增減。於水道內流動之伏流水,認屬水利法令規定之地面水,其水權登記以地面水為之。
B.取用水源如來自水道內伏流水,其水權登記以地面水為之;取用水源如來自水道外地面以下之水,包括地下水層及滲入地下水層過程中之水,皆屬水利法上之地下水,其水權登記以地下水為之。
目前依前開原則辦理函釋中,後續將俟函釋後函發相關主管機關據以憑辦。
(3)鑿井業管理規則檢討
為保育地下水資源及國土復育,須對違法之源頭地下水鑿井業作健全管理。考量違法水井的開鑿大部份係由未設立許可之違法業者所為,爰應加重對未設立許可鑿井業者之處罰,並以非法業者所承辦之鑿井工程是否業經核准興辦訂定不同之處罰額度,以收遏止之效。惟目前水利法對設立許可之鑿井業者違法開鑿水井之處罰,係予以廢止營業許可,但對未設立許可之鑿井業者卻只處五萬以上二十五萬元以下之罰鍰,輕重似乎失衡。
為從違法之源頭「非法鑿井業者之加重處分」,經濟部業研擬水利法第93條之1修正條文草案「未經申請核准之鑿井工程者,處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下之罰鍰。」,加重處罰,後續將推動完成修法,並由地方政府加強辦理。
2.檢討修訂農田水利會組織通則(工作項目編號8-2)
(1)檢討農田水利會在水資源管理之法律定位與權責釐清:
目前農田灌溉擁有本地區大部分地面水水權,當枯旱期降雨不足時,灌溉水源為各標的用水移用調配重要來源,但因農田水利會為農民團體,故應釐清農田水利會在區域水源調度之角色定位,同時檢討節餘灌溉用水量移用空間,以提高加強用水管理誘因,強化用水效能。
(2)檢討農田水利會供灌制度:
在尚無新蓄水設施開發前,將調查檢討既有水源供灌水量與區域,對於水源不足地區,將檢討調整灌溉制度,對於水源尚有餘裕地區,則考量蓄存灌溉餘水,以利區域水源調度或擴大灌區,供水於非灌區。
 

第五章 地層下陷之因應措施
一、下陷地區國土重新規劃整合(工作項目編號9-1)
(一)地層下陷地區土地利用轉型發展策略
1.依行政院99 年2 月22 日核定之「國土空間發展策略計畫」,明定「推動地層下陷地區及土地利用轉型」之發展策略,推動地層下陷地區產業轉型再發展。
2.依「農村再生條例」落實推動地層下陷地區農村再生計畫及農村再生發展區計畫。
 (二)訂定嚴重地層下陷地區土地使用管制規定
依99年6月15日公告實施之「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫(第1次通盤檢討)─因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」,業將「嚴重地層下陷地區」納入條件發展地區,訂定土地使用變更原則及使用管制規定,摘要如下:
1.應重新檢討修正「農地釋出方案」,有關「政府主動將嚴重地層下陷地區之特定農業區檢討變更為一般農業區」政策。
2.通案性土地使用管制規定:
(1)用水計畫應經經濟部「用水計畫書審查作業要點」審查通過。
(2)應以低耗水使用為原則。
(3)需增加用水量,應取得供水或用水證明文件。
(4)縣(市)政府應加速辦理違規水井取締工作。
(5)鄉鎮公所應加速辦理違反土地使用管制檢查。
3.經濟部認定之「嚴重地層下陷復育計畫地區」,除應依「條件發展地區」及「嚴重地層下陷地區」規定辦理外,並依下列規定管制:
(1)禁止抽用地下水、對於區內已取得水權者,水利主管機關得予以限制、變更或撤銷其水權。
(2)漁業主管機關應擬訂養殖輔導計畫,輔導為鹹水養殖或轉為其他使用,禁止抽取地下水。
(3)為加速環境退化地區之復育,降低公共建設投資,鄉村區公用設施得不依循本計畫有關鄉村區公共設施及公用設備表之相關原則辦理。
4.針對高速鐵路雲林車站特定區計畫之因應措施
(1)高速鐵路雲林車站特定區計畫業於92年發布實施在案,計畫區內配合原有排水及灌溉渠道,保留劃設溝渠用地8.22公頃,並劃設三處公園用地共12.8公頃,規定公園用地應依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法規定設置滯洪池;另為確保地下水補助及透水面積,建築基地地下層開發範圍規定以各該基地之法定建蔽率加10%為其最大開發範圍。
(2)查高速鐵路雲林車站特定區計畫之擬定機關為雲林縣政府,若未來配合地層下陷相關政策及改善措施致有變更都市計畫之需求時,應由雲林縣政府擬具變更計畫草案,並舉辦公開展覽及說明會,經雲林縣都市計畫委員會審議通過後,再報請內政部核定。
二、特定公共設施之應變計畫(工作項目編號9-2)
(一)持續監督台灣高鐵公司對高鐵橋墩沉陷之監控與因應
1.交通部(高鐵局)仍依行政院94年5月11日核定之「雲林、彰化地區地層下陷防治計畫」,持續監督台灣高鐵公司監測高鐵橋墩沉陷及軌道線形之變化外,另將台灣高鐵公司每年定期提送之高鐵結構監測與分析評估報告,函送經濟部彙整,並提供中央相關部會及地方政府作為地層下陷防治之參考。
2.當線形超出規定之容許時,可採取諸如調整軌道墊片、支承墊,或暫時限速等必要之應變方案。
(二)採工程技術方式因應新設車站之差異沈陷問題
1.後續高鐵雲林車站設計及興建時,可採諸如設置樁基礎、採輕質填土材料,及採可調整式月台與軌道等工程技術方式,處理地層下陷造成之差異沈陷量問題。
2.持續建議地方政府與相關主管機關,對於站區或特定區大範圍地上物之興建開發仍需妥為因應,並加以管制開發及地下水使用,以免對土地長期利用造成不良影響。
(三)高鐵一定範圍內之開發計畫於規劃設計、施工執行及完工後等各階段地表荷載之監測與管控,並訂定相關荷載管理作業規範
1.交通部及台灣高鐵公司從管理、技術等面向,對荷載沉陷進行持續監測並據以研訂高鐵沿線荷載評估作業準則。
2.高鐵限建範圍內(高鐵結構外緣60公尺)之開發行為,交通部(高鐵局)將依「獎勵民間參與交通建設毗鄰地區禁限建辦法」進行審查與管控,以確保高鐵結構及行車安全。
3.高鐵限建範圍外之開發行為,為避免開發行為之地表荷載所造成之地層下陷,對高鐵結構及行車安全造成影響,交通部(高鐵局)將會同主管機關就開發行為對高鐵安全之影響進行審查與管控,並研訂相關管制規定,提供相關主管機關(如內政部、交通部等)及地方政府作為審議及管理之參考,並據以檢討修訂相關法令規範。
三、排水環境改善(工作項目編號9-3)
(一)彰化地區
1.背景分析
彰化縣嚴重地層下陷地區大致分布於芳苑鄉及大城鄉,面積約139平方公里,詳圖5-1所示。
2.主要排水系統
彰化縣嚴重地層下陷地區位於舊濁水溪以南,濁水溪以北,主要排水系統計有萬興排水、舊趙甲排水、二林溪排水及魚寮排水系統等。
 
3.規劃方案
萬興排水、舊趙甲排水、二林溪排水及魚寮排水系統等皆已納入「易淹水地區水患治理計畫」,並已由經濟部水利署水利規劃試驗所完成相關規劃報告,並奉經濟部核定在案,其規劃之保護標準如下:
(1)區域排水以通過10年重現期,25年不溢堤為目標。
(2)人口密集區或重大建設地區以達50~100年重現期為目標,如因現有地形或土地利用因素無法達成,則輔以避洪等非工程措施因應。
依規劃報告主要之綜合治水對策如下,其整體工程布置圖詳圖5-2。
(1)排水路未達保護標準渠段,辦理排水路整治工程。
(2)排水路出口依現地狀況適時設置防潮閘門抵禦外水,並搭配抽水站排除內水。
(3)依現地條件設置滯洪池及蓄洪設施。
(4)依規劃成果所需經費約80.3億元,目前正由經濟部水利署第四河川局及彰化縣政府依「易淹水地區水患治理計畫」相關程序辦理整治中。
(二)雲林地區
1.背景分析
雲林縣嚴重地層下陷地區主要分布於麥寮鄉、崙背鄉、台西鄉、土庫鎮、褒忠鄉、虎尾鎮、東勢鄉、元長鄉、大埤鄉、口湖鄉、四湖鄉、北港鎮及水林鄉等13個鄉鎮,總計約721平方公里,詳圖5-3。
2.主要排水系統
雲林縣嚴重地層下陷地區主要排水系計有施厝寮大排、新虎尾溪、有才寮大排、馬公厝大排、舊虎尾溪排水、牛挑灣溪排水、尖山大排、蔦松大排、新街大排、延潭排水及湳仔排水等。
 
3.規劃方案
施厝寮大排、新虎尾溪、有才寮大排、馬公厝大排、舊虎尾溪排水、牛挑灣溪排水、尖山大排、蔦松大排、新街大排、延潭排水及湳仔排水等皆已納入「易淹水地區水患治理計畫」,並已由相關單位完成相關規劃報告,並奉經濟部核定在案,其規劃之保護標準如下:
(1)區域排水以通過10年重現期,25年不溢堤為目標。
(2)人口密集區或重大建設地區以達50~100年重現期為目標,如因現有地形或土地利用因素無法達成,則輔以避洪等非工程措施因應。
依規劃報告主要之綜合治水對策如下,其整體工程布置圖詳圖5-4:
(1)排水路未達保護標準渠段,辦理排水路整治工程。
(2)排水路出口依現地狀況適時設置防潮閘門抵禦外水,並搭配抽水站排除內水。
(3)依現地條件設置滯洪池及蓄洪設施,其中椬梧滯洪池約100公頃,另已納入「振興經濟擴大公共建設計畫」內。
(4)依規劃成果所需經費約150.6億元,目前正由經濟部水利署第五河川局及雲林縣政府依「易淹水地區水患治理計畫」及「振興經濟擴大公共建設計畫」相關程序辦理整治中。
四、引進「水田即水庫」之概念,豐水期加強自濁水溪引水至休耕田暫存,減緩水患,並加強利用既有水資源。(工作項目編號9-4)
雲、彰地區因受地層下陷影響,沿海地區多屬低窪地區,考量雲、彰地區農地面積廣達14.4萬公頃,對於暴雨的對應,可利用水田暫時吸收洪峰流量的方式來遞減淹水的災害。
依照過去的紀錄,一次颱風的雨量約為200~300mm,若在颱風來襲期間(1~2日),暫時將田面水深加高至40cm,讓水田貯留部分尖峰洪水,則可降低區域性洪害的程度。至於稻作在颱風期(1~2日)的暫時性高水位浸泡,對生長之障害影響不大,亦可利用浸水來保護強風引起的稻桿倒伏。
此舉在降低區域性之水患的同時,因為田間蓄水量提高,有助於調節微氣候,同時可增加地表伏流水量,增加下游可利用水量。
  

第六章 結論與建議
從地層下陷持續下陷面積、最大下陷速度及地下水抽用量等指標觀察,可知政府自民國84年推動第一期地層下陷防治執行方案以來,防治地層下陷之工作已獲致相當之成果。惟雲林、彰化等部分地區因為地面水源用水效率不彰、水資源建設不足,致使該地區之地層下陷問題迄今未獲得根本性的解決。
地下水抽水量與地層下陷量間之關係,雖尚在學理研究階段;但地層下陷的主要成因係地下水之超量抽取,則為不爭的事實,減量抽用地下水將必然獲致減緩或停止沉陷之結果。以早年飽受地層下陷困擾之臺北盆地為例,臺北盆地於民國76年翡翠水庫完工全面禁抽地下水後,地層下陷之趨勢始獲得全面控制。參考臺北盆地地層下陷防治之經驗,本方案暨行動計畫之地層下陷防治策略乃以「增供地面水源並減抽地下水」為主軸,再輔以農業用水秩序調整、地下水補注、健全水井管理制度、法令研修與安全荷載管理等措施,以達成農業用水減抽3.3億噸、公共用水減抽1.2億噸,增加可利用水源2億噸,強化地下水補注1.5億噸,確保各項交通及維生系統安全無虞,並以民國100年為基期,雲彰持續地層下陷面積減少一半為目標。經綜整本方案暨行動計畫第四章與第五章各部會分年規劃辦理工作與經費需求列如表6-1;分年辦理成效估計則詳表6-2。為使本方案暨行動計畫能確實推動,具體建議如次: 
(一)「雲彰地區地層下陷具體解決方案暨行動計畫」為綱要計畫,已初步訂定各子計畫名稱(工作項目)、預估執行期程及初估所需經費,各子計畫應利用2年內(101年底前)研析檢討完成。
(二)經濟部應以上述方案暨行動計畫研擬修纂「地下水保育管理計畫(98~103)」以符當前社會實際所需,除重擬計畫內容,並修正計畫名稱為「地下水保育管理暨地層下陷防治計畫(98~103)」。另農委會、交通部、內政部等其它單位涉及上述方案暨行動計畫之既有相關計畫,亦請一併修正。
(三)各子計畫研析檢討完成後,倘有專案計畫需報院籌措經費,請各相關部會將專案計畫提報經濟部地層下陷防治推動委員會審議通過後,再尋行政程序報院。
(四)地層下陷防治工作係長期性之工作,並無法於短期內獲得效果,各部門若在本區域進行產業開發,或投資重大建設,均應將本地區因地層下陷所產生之特殊人文、地理環境,自行納入規劃、設計考量。
(五)於經濟開發及產業發展規劃上,應考量雲林、彰化地區可供應水源條件及地層下陷環境,基於國土安全考量,應避免於本區域引進高耗水產業,以減輕用水負擔並可減少地下水抽用;未來若欲於本區域新設工業區及科學園區等,必須搭配新增水源規劃或自行開發水源因應。 



(行政院100年8月16日院臺經字第1000101388號函核定)
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